Тема дипломной работы: ПРОКУРАТУРА РФ ФУНКЦИИ, СИСТЕМА И ЗАДАЧИ

Содержание

Введение 3



Глава 1. Зарождение и становление института прокуратуры 6

1.1. История возникновения прокуратуры как государственного органа 6

1.2. Российская прокуратура в дореволюционный период 11

1.3. История развития прокуратуры в советский период 17

1.4. Прокуратура на современном этапе 26



Глава 2. Система органов прокуратуры РФ 32

2.1. Понятие и элементы системы органов прокуратуры 32

2.2. Генеральная прокуратура РФ и ее полномочия 36

2.3. Следственный комитет при прокуратуре РФ 44

2.4. Территориальные и специализированные органы прокуратуры 55



Глава 3. Функции прокуратуры 61

3.1. Понятие, сущность и значение функций органов прокуратуры 61

3.2. Уголовное преследование как функция прокуратуры 64

3.3. Надзорные функции прокуратуры 76

3.4. Обвинение как функция прокуратуры 83



Заключение 90

Список использованной литературы 94













Введение



Актуальность исследования. Прокуратура Российской Федерации играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.

Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, органы прокуратуры в центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыб-лемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.

Действуя в пределах своей компетенции, определенной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

Особенности задач и функций прокуратуры, ее места в системе государст-венных органов обусловливают и специфику принципов построения ее органов и назначения прокуроров.

Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют, как это определено единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц.

Практика применения Закона «О прокуратуре» подтверждает эффектив-ность и государственную целесообразность направлений прокурорской деятельности, таких как надзор за исполнением законов местными органами представительной и исполнительной власти, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных и арестованных и отбывания наказания, надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, участие прокуроров в судебном разбирательстве дел и др.

В результате прокурорского надзора устраняются ошибки и недостатки в правоприменительной практике, ежегодно отменяется большое количество неза-конных правовых актов, рассматриваются и должным образом разрешаются многочисленные жалобы и заявления граждан, восстанавливаются нарушенные права многих сотен тысяч заявителей, исправляются ошибки в работе следственных органов, пересматриваются незаконные судебные решения. Улучшение правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, усиление роли и государственной значимости работы ее органов отвечают задачам строительства правового государства.

Степень научной разработанности проблемы. Комплексно или применительно к анализу функций, системы и задач прокуратуры исследовались В.И. Басковым, В.Г. Бессарабовым, В. Власовым, С.М. Казанцевым, М.М, Курмановым, В.А. Максимовым, И. Петрухиным, Ю. Скуратовым, И. В. Ткачевым, Ю.Я. Чайка, М. Шалумовым и др.

Объект исследования – комплексное исследование функций, системы и задач прокуратуры РФ.

Соответственно предметом исследования выступают нормы законодательства в их историческом развитии, посвященные задачам, системе и функция прокуратуры РФ.

Цель исследования заключается в рассмотрении прокуратуры РФ, ее функций, системы и задач.

Для достижения цели необходимо решить ряд следующих задач:

- рассмотреть зарождение и становление современного института прокуратуры в Российской Федерации. В частности, раскрыть историю возникновения прокуратуры как государственного органа; историю развития российской прокуратуры в дореволюционный период; в советский период; и рассмотреть прокуратуру на современном этапе;

- дать понятие и раскрыть элементы системы органов прокуратуры;

- охарактеризовать полномочия Генеральной прокуратуры РФ;

- рассмотреть полномочия следственного комитета при прокуратуре РФ;

- проанализировать правовой статус территориальные и специализированных органов прокуратуры;

- раскрыть понятие, сущность и значение функций органов прокуратуры;

- дать характеристику функций прокуратуры: уголовного преследования, надзора, обвинения.

Методической основной исследования является материалистический ме-тод познания явлений и сути явлений объективной реальности. В работе также использованы исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой методы исследования.

Теоретической основой исследования послужи работки общей теории права, науки конституционного права, уголовного и уголовно-процессуального права РФ. Непосредственными источниками информации по теме исследования послужили: монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи и другие опубликованные материалы, отражающие те или иные стороны объекта и предмета исследования.

Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.









Глава 1. Зарождение и становление современного института

прокуратуры в Российской Федерации



1.1. История возникновения прокуратуры как государственного органа



Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением закон-ности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII в. и начало XVIII в. веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения. Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с подобными негативными явлениями. 17 марта 1714 г. Петр I издал Указ «О фискалах» – предшественниках прокуратуры, выполнявших в сущности прокурорские функции. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялось в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она осуждалась общественным мнением, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существо-вавший в России, - прокуратуру. 13 января 1722 г. Петр I издал Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Им подчиня-лись фискалы, упраздненные лишь в 1729 г. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Спустя не-сколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ «О должности Генерал-прокурора». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии .

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, ко-торая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору .

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государст-венных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права гражданские, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот пе-риод не предъявлялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором.

Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

Непосредственное уголовное преследование прокуратурой не осуществля-лось; прокуроры наблюдали только за ходом расследования дела и имели «попечение» об арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных уч-реждений .

Во время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в ру-ках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных.

И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского го-сударства.

В документе под названием «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли: охранение общего благоустройства в губернии; надзор по казенному управлению; надзор по суду и расправе .

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом он стал только мини-стром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов прокуратуры была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты .

Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. Беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, потребовала серьезных преобразований.

Содержание

Введение 3



Глава 1. Зарождение и становление института прокуратуры 6

1.1. История возникновения прокуратуры как государственного органа 6

1.2. Российская прокуратура в дореволюционный период 11

1.3. История развития прокуратуры в советский период 17

1.4. Прокуратура на современном этапе 26



Глава 2. Система органов прокуратуры РФ 32

2.1. Понятие и элементы системы органов прокуратуры 32

2.2. Генеральная прокуратура РФ и ее полномочия 36

2.3. Следственный комитет при прокуратуре РФ 44

2.4. Территориальные и специализированные органы прокуратуры 55



Глава 3. Функции прокуратуры 61

3.1. Понятие, сущность и значение функций органов прокуратуры 61

3.2. Уголовное преследование как функция прокуратуры 64

3.3. Надзорные функции прокуратуры 76

3.4. Обвинение как функция прокуратуры 83



Заключение 90

Список использованной литературы 94













Введение



Актуальность исследования. Прокуратура Российской Федерации играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.

Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, органы прокуратуры в центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыб-лемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.

Действуя в пределах своей компетенции, определенной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

Особенности задач и функций прокуратуры, ее места в системе государст-венных органов обусловливают и специфику принципов построения ее органов и назначения прокуроров.

Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют, как это определено единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц.

Практика применения Закона «О прокуратуре» подтверждает эффектив-ность и государственную целесообразность направлений прокурорской деятельности, таких как надзор за исполнением законов местными органами представительной и исполнительной власти, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных и арестованных и отбывания наказания, надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, участие прокуроров в судебном разбирательстве дел и др.

В результате прокурорского надзора устраняются ошибки и недостатки в правоприменительной практике, ежегодно отменяется большое количество неза-конных правовых актов, рассматриваются и должным образом разрешаются многочисленные жалобы и заявления граждан, восстанавливаются нарушенные права многих сотен тысяч заявителей, исправляются ошибки в работе следственных органов, пересматриваются незаконные судебные решения. Улучшение правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, усиление роли и государственной значимости работы ее органов отвечают задачам строительства правового государства.

Степень научной разработанности проблемы. Комплексно или применительно к анализу функций, системы и задач прокуратуры исследовались В.И. Басковым, В.Г. Бессарабовым, В. Власовым, С.М. Казанцевым, М.М, Курмановым, В.А. Максимовым, И. Петрухиным, Ю. Скуратовым, И. В. Ткачевым, Ю.Я. Чайка, М. Шалумовым и др.

Объект исследования – комплексное исследование функций, системы и задач прокуратуры РФ.

Соответственно предметом исследования выступают нормы законодательства в их историческом развитии, посвященные задачам, системе и функция прокуратуры РФ.

Цель исследования заключается в рассмотрении прокуратуры РФ, ее функций, системы и задач.

Для достижения цели необходимо решить ряд следующих задач:

- рассмотреть зарождение и становление современного института прокуратуры в Российской Федерации. В частности, раскрыть историю возникновения прокуратуры как государственного органа; историю развития российской прокуратуры в дореволюционный период; в советский период; и рассмотреть прокуратуру на современном этапе;

- дать понятие и раскрыть элементы системы органов прокуратуры;

- охарактеризовать полномочия Генеральной прокуратуры РФ;

- рассмотреть полномочия следственного комитета при прокуратуре РФ;

- проанализировать правовой статус территориальные и специализированных органов прокуратуры;

- раскрыть понятие, сущность и значение функций органов прокуратуры;

- дать характеристику функций прокуратуры: уголовного преследования, надзора, обвинения.

Методической основной исследования является материалистический ме-тод познания явлений и сути явлений объективной реальности. В работе также использованы исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой методы исследования.

Теоретической основой исследования послужи работки общей теории права, науки конституционного права, уголовного и уголовно-процессуального права РФ. Непосредственными источниками информации по теме исследования послужили: монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи и другие опубликованные материалы, отражающие те или иные стороны объекта и предмета исследования.

Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.









Глава 1. Зарождение и становление современного института

прокуратуры в Российской Федерации



1.1. История возникновения прокуратуры как государственного органа



Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением закон-ности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII в. и начало XVIII в. веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения. Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с подобными негативными явлениями. 17 марта 1714 г. Петр I издал Указ «О фискалах» – предшественниках прокуратуры, выполнявших в сущности прокурорские функции. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялось в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она осуждалась общественным мнением, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существо-вавший в России, - прокуратуру. 13 января 1722 г. Петр I издал Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Им подчиня-лись фискалы, упраздненные лишь в 1729 г. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Спустя не-сколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ «О должности Генерал-прокурора». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии .

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, ко-торая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору .

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государст-венных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права гражданские, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот пе-риод не предъявлялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором.

Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

Непосредственное уголовное преследование прокуратурой не осуществля-лось; прокуроры наблюдали только за ходом расследования дела и имели «попечение» об арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных уч-реждений .

Во время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в ру-ках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных.

И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского го-сударства.

В документе под названием «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли: охранение общего благоустройства в губернии; надзор по казенному управлению; надзор по суду и расправе .

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом он стал только мини-стром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов прокуратуры была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты .

Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. Беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, потребовала серьезных преобразований.